di Tiziana Maria Ginocchio
Nel precedente articolo si è parlato dei Partenariati Pubblico-Privati.
In questo ambito assumono una notorietà ed un’importanza specifiche soprattutto negli ultimi due decenni i progetti attuati col sistema del project-financing, noto anche come “Finanza di Progetto”.
Da considerare che il project financing è una forma di partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale che si distingue dalla tradizionale concessione (prevista dall’art. 143 del nuovo codice degli appalti) soprattutto con riferimento al potere di iniziativa.
Attraverso il project financing la progettazione, la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica o di pubblica utilità avviene con il concorso di un investitore privato, il cui capitale viene remunerato dalle entrate derivanti dalla gestione dell’opera per un arco temporale contrattualmente determinato.
E, soprattutto, il project financing rappresenta un originale sistema di impulso per la realizzazione delle opere pubbliche e costituisce uno strumento cui le amministrazioni pubbliche ricorrono quasi necessariamente a causa del divario esistente in termini finanziari tra disponibilità del settore pubblico e fabbisogno per opere infrastrutturali ad uso della collettività.
Con il project financing la Pubblica Amministrazione è sollevata dagli oneri di costruzione e gestione dell’opera che gravano sull’impresa.
L’affidamento al privato di questi compiti, assicura una gestione commerciale dell’opera improntata a criteri aziendalistici di efficienza, economicità ed efficacia, pur non trascurando la generale cura dell’interesse pubblico cui è sottesa l’azione della amministrazione.
VEDIAMO UN PO’ IN SINTESI COME FUNZIONA:
Il progetto dell’opera pubblica di interesse viene approntato dal promotore.
Quindi, se l’opera viene inserita nella programmazione triennale delle opere pubbliche, l’amministrazione emana apposito bando di gara ed innesca la complessa procedura introdotta dal legislatore con la Legge n. 109 del 1994 sugli appalti.
Il promotore fatte le proprie valutazioni di carattere economico, assume l’iniziativa nei confronti della Pubblica Amministrazione ed in sostanza decide se finanziare e realizzare l’opera (sempre che ciò coincida con la programmazione delle opere pubbliche pianificata dal soggetto pubblico).
L’operazione viene generalmente realizzata a costo zero per l’Amministrazione (nei casi di project financing puro), con l’unico onere per questa ultima di concedere al promotore lo sfruttamento economico dell’opera realizzata.
La pubblica Amministrazione fa realizzare l’opera solo dopo una valutazione positiva circa la “bancabilità” del progetto, cioè solo dopo una stima fatta da istituti di credito sulla capacità del progetto di remunerare il capitale di rischio o di debito erogato al promotore, con il cash-flow prodotto.
Il project financing impone dunque alle Pubbliche Amministrazioni, alle imprese promotrici ed alle banche un mutamento di prospettiva.
La “commessa pubblica” non va più semplicemente inquadrata come una fonte certa di recupero del capitale di debito messo a disposizione dell’imprenditore da parte delle banche bensì come elemento capace di remunerare il capitale di rischio solo se ed in quanto capace di generare redditività.
Il project financing infatti, a differenza del tradizionale finanziamento all’imprenditore basato sull’equilibrio finanziario ed economico del soggetto, si basa sulle prospettive di reddito e sui flussi di cassa attesi dalla specifica opera realizzata.
Trova quindi applicazione in special modo nei progetti infrastrutturali, nel settore delle opere pubbliche e in tutte quelle iniziative che risultano essere in grado di generare un cash flow di gestione e un adeguato profitto in termini di capacità a soddisfare un bisogno reale diffuso.
Occorre ribadire ancora che nel project financing muta quindi radicalmente anche la prospettiva dell’analisi che si deve effettuare.
Non si tratta più infatti di una valutazione dell’equilibrio economico e finanziario del realizzatore, ma di quello del progetto che si propone. È pertanto essenziale una corretta analisi dei bisogni, soprattutto in termini del potenziale bacino d’utenza dell’opera finita e di quantificazione dei costi di realizzazione, in quanto se essa sarà esatta potrà garantire l’indispensabile cash-flow.
La procedura comporta che l’affidamento dei lavori venga fatto, in conformità ai principi della evidenza pubblica, con gara disciplinata dall’art. 37 quater della Legge 109/94, come modificata dalla recente legislazione sugli appalti.
In conseguenza della gara sono possibili due scenari:
- Vince il promotore, ed in questo caso allo stesso verrà data concessione per lo sfruttamento economico dell’opera;
- Vince la gara un terzo, ed in tal caso questi dovrà rifondere, le spese di progettazione al promotore, quantificabili in un importo pari al 2,5% del valore dell’opera.
Va peraltro ricordato che la complessità delle opere da realizzarsi con lo strumento del project financing è tale da far sì che in pratica risulta raro il caso di soggetti diversi dal promotore che si aggiudichino la realizzazione delle opere.
A tal proposito si osserva che, nel nostro ordinamento giuridico, il project financing si configura come una tecnica di finanziamento di opere pubbliche, non riconducibile ad una figura contrattuale tipica.
Esso va piuttosto inquadrato come un chiaro esempio di collegamento negoziale, quasi la sommatoria dei singoli contratti (contratti di fornitura, di appalto, di finanziamento, di garanzia, di società, di concessione di costruzione e gestione/di management) che ne costituiscono la struttura.
Ne discende che la disciplina applicabile al project financing è quella dei contratti collegati (ove si rinvenga una pluralità di cause) ovvero quella dei contratti misti (ove si rinvenga una pluralità di prestazioni a fronte di una causa unica).
Infatti, ancora oggi, comunque, il project financing non ha un autonomo rilievo normativo in quanto istituto giuridico, ma è il risultato del collegamento fra molteplici rapporti giuridici.
Se si dovesse “fare l’inventario” dei contratti che stanno alla base di un’operazione di project financing, troveremmo:
- i contratti di fornitura e appalto di opere pubbliche;
- i contratti di finanziamento e garanzia;
- la disciplina delle società concessionarie di opere pubbliche;
- gli schemi contrattuali di gestione e di management.
La tecnica del project financing viene normalmente utilizzata per la realizzazione delle cosiddette opere “calde” e non anche per le cosiddette opere “fredde”.
Le prime, ricordo, sono opere pubbliche, che garantendo una elevata redditività nella gestione, sono capaci di remunerare il capitale di rischio con il cash flow.
Rientrano in quest’ambito tutte le opere il cui utilizzo è tariffabile quali ad esempio le infrastrutture per il trasporto metropolitano, gli impianti di gestione di gasdotti, i parcheggi pubblici.
Le seconde, al contrario sono opere pubbliche il cui utilizzo non è tariffabile, quali ad esempio le caserme o le opere destinate alla difesa nazionale (art. 822 c.c.). Per queste ultime si esclude il ricorso allo strumento del project financing vista la loro incapacità a generare cash-flow.
Va riscontrato che la disciplina del project financing si applica non solo alle opere pubbliche ma anche alle opere di pubblica utilità e tra queste taluno ha voluto ricomprendere anche le opere private di pubblica utilità per le quali normalmente si esclude la necessarietà di ricorrere all’osservanza della normativa dettata in tema di appalti.
Questa equiparazione fra lavori pubblici e lavori di pubblica utilità risolve in senso positivo i dubbi circa l’applicabilità della disciplina anche a quest’ultimo gruppo di opere della normativa dell’evidenza pubblica e della determinazione della tutela giurisdizionale.
In conclusione:
- Il project financing costituisce una nuova forma di partecipazione tra capitale pubblico e privato alternativa rispetto a quelle tradizionali, che erano basate sull’appalto.
- Il P. F. si basa sulle prospettive di reddito e sui flussi di cassa attesi dalla specifica opera realizzata che andranno a remunerare l’investimento privato a monte.
- Nell’accostarsi al nuovo istituto gli enti locali devono però comprenderne a fondo le caratteristiche per sfruttare i vantaggi che offre ed evitarne l’adozione in situazioni in cui il project financing non costituisca lo strumento più adatto alla realizzazione dell’opera.
- A volte alcuni progetti sono stati avviati come idee di project financing per poi essere riconvertiti in investimenti pubblici. Questo è successo anche a livello di grandi infrastrutture di interesse nazionale come l’alta velocità ferroviaria.
Tiziana Maria Ginocchio
Sino al 2020 Responsabile Relazioni con Imprese e Fundraising Comune di Genova – Gabinetto del Sindaco
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